汉中模式深度拆解：国企控股 + 市场合伙 + 资源参股，县域低空经济标准化可复制融资方案

县域发展低空经济最大痛点：财政没钱、空域资源分散、市场化运营能力缺失、融资合规风险高。

汉中率先跑通一套权责清晰、资金拼盘、收益共享、风险隔离的混合所有制落地范式 —— 国企控股定底线、市场合伙做运营、本地资源方绑定股权，整套股权架构、融资拼盘、收益分配、复制模板全部标准化落地，已被三门峡、庆阳、西安等多地县域参考。

一、汉中模式底层诞生背景：县域低空三大核心矛盾

低空经济赛道爆发，但全国 90% 县域落地受阻，核心三重矛盾：

公共属性 vs 市场化盈利矛盾：低空管控平台、应急救援、政务巡检具备强公益属性，纯民企不愿投入；纯政府投资财政承压、运营效率低下。

资金供给矛盾：县域财政资金有限，低空基建单项目投资动辄 2-5 亿元，专项债、政策性银行贷款需合规主体承接，民企信用不足难以申报大额低成本资金。

资源与运营割裂矛盾：县域空域、文旅景区、农林土地、物流场站资源掌握在本地国企、乡镇平台、文旅企业手中；但低空平台搭建、飞行器运维、航线商业化运营需要头部专业企业，两类主体无法深度绑定、利益脱节。

汉中市通过混合所有制 SPV 项目公司，以三层股权结构一次性化解三重矛盾，形成 “政府引导、国企引领、市场协同” 标准化模式，写入汉中低空经济三年行动方案官方范本。

二、核心架构拆解：三层股权 —— 国企控股、市场合伙、资源方参股

汉中模式核心载体为独立法人 SPV 项目公司，实现破产隔离、项目融资闭环，股权结构固定标准化配比，全国县域可直接套用：

（一）第一层：地方县域国企控股≥51%（决策主导层）

主体构成：县 / 市级城投、产业投控集团（汉中国企主体为汉中汉翔低空经济运营管理有限公司）。

出资与权责

持股比例：51%-55% 绝对控股，掌握股东会、董事会重大事项一票否决权。

资金来源：自有资本金、政府产业引导资金、专项债配套资本金。

核心价值（解决县域核心痛点）：

① 合规信用背书：国企主体可申报乡村振兴专项债、超长期特别国债、农发行政策性长期低息贷款，单项目最高可获批 8 亿元信贷额度，融资利率较纯民企低 1-2 个百分点；

② 守住公共底线：统筹空域申报、低空安全监管、政务巡检、应急救援等公益性场景落地，避免纯市场化企业 “重盈利、轻公共服务”；

③ 政策资源统筹：对接发改、交通、文旅、林业、应急多部门，整合县域空域指标、土地、产业奖补政策。

（二）第二层：市场专业合伙方持股 30%-40%（运营盈利层）

主体构成：低空头部技术运营联合体（汉中项目中标方为中科星图 + 城市规划设计联合体，中标总投资 2.95 亿元）。

出资与权责

持股比例：30%-40%，为第二大股东，拥有运营管理全权。

出资内容：现金资本金 + 全套低空数字平台技术 + 飞行器运维团队 + 全国商业航线资源。

模式创新：从传统工程总承包 EPC 升级为长期运营合伙人，不再是一次性建设回款，而是绑定项目长期分红，深度投入运营，解决行业 “重建设、轻运营” 顽疾。

盈利输出：开发低空文旅观光、农林飞防、低空物流、商业航拍培训等市场化现金流场景，实现项目自我造血。

（三）第三层：本地资源方参股 10%-20%（落地协同层）

主体构成：县域文旅集团、农林龙头企业、乡镇平台公司、景区运营企业、村集体产业平台。

出资与权责

持股比例：10%-20%，小额参股，不参与核心决策，享受项目长期收益分红。

出资方式：可现金出资，亦可资源作价入股（景区空域使用权、农林作业场地、物流起降点、文旅客流渠道等无形资产评估入股）。

核心作用：打通县域本地场景落地渠道，降低项目落地协调成本，绑定本地产业利益，减少空域使用、场地租赁、场景合作的沟通阻力。

股权结构总表（标准化模板，县域可参考）

三、汉中模式完整投资融资逻辑：四层资金拼盘，无隐性债务风险

汉中低空项目总投资 2.95 亿元，同步落地 15 亿元陕西未来低空产业股权投资基金（城固县域国资出资 10% 参与），形成财政无偿资金 + 政策性信贷 + 专项债 + 社会股权资本四层合规资金拼盘，全流程规避政府隐性债务，是县域低空项目融资标准化方案。

第一层：财政无偿资金（无需还本付息，优先冲抵投入）

资金来源：中央预算内低空产业试点资金、农机购置补贴、文旅基建专项补助、林业生态管护资金、地方低空产业奖补；

资金用途：用于低空管控平台硬件、公共起降点、应急救援设备等纯公益性设施；

占总投资比例：15%-25%，直接降低项目资本金投入压力。

第二层：专项债配套资金（项目核心基建资金）

政策支撑：2024 年底低空经济正式纳入地方政府专项债正面清单，专项债可作为项目资本金，资本金比例上限提升至 30%；

申报主体：由控股县域国企作为申报主体，包装低空数字基建、飞行营地、全域低空管控一体化项目；

资金用途：土建工程、起降场站、数字孪生低空平台、通导监反一体化基础设施；

融资杠杆：1 亿元专项债可撬动 2-3 亿元项目总投资。

第三层：政策性银行长期低息贷款（项目运营核心现金流支撑）

合作银行：农业发展银行、国开行；

授信规则：依托国企控股 SPV 主体信用，可覆盖项目 70% 建设及运营流动资金，贷款期限最长 15 年，远长于商业银行经营性贷款；

还款来源：项目市场化运营现金流（文旅门票、飞防服务费、物流航线收费、政府购买服务回款），实现封闭项目融资，不追索股东母公司资产，风险隔离。

第四层：股权资本金（三层股东实缴出资，撬动全部债权资金）

SPV 项目公司注册资本为项目总投资 20%-25%，由国企、市场合伙方、本地资源方按持股比例实缴到位，作为专项债、政策性贷款合规资本金，四层资金层层叠加，彻底解决县域低空项目资金缺口。

四、收益分配与风险分担机制（模式可持续核心）

（一）收益分配顺序（标准化，保障各方合理回报）

优先偿还政策性银行贷款本息；

计提项目运维储备金（年度营收 10%，用于设备更新、空域维护）；

支付市场合伙方基础运营管理费；

剩余可分配利润，严格按照三方股权持股比例分红。

（二）风险分层隔离设计（规避县域财政兜底风险）

政策与公共风险：由控股国企承担，统筹空域协调、行业政策对接，政府仅提供政策支持，不出具任何兜底、担保承诺，合规规避隐性债务；

市场化经营风险：由市场合伙方主要承担，运营亏损优先抵扣合伙方分红收益，倒逼运营方深耕商业场景、稳定现金流；

本地落地协调风险：由资源参股方协同分担，资源方以自有空域、场地资源降低项目落地成本。

五、县域可复制落地全流程（6 步标准化操作）

汉中模式不依赖汉中本地独有航空资源，全国普通农业县、文旅县均可直接复刻，落地 6 步流程：

顶层规划立项：县政府成立低空经济工作专班，将全域低空项目纳入县域产业发展规划，完成空域初步备案；

设立控股国资主体：县城投 / 产业投控新设低空经济全资子公司，作为未来 SPV 控股平台；

公开遴选市场合伙运营方：通过公共资源交易中心公开招标，筛选具备低空平台技术、全国运营案例的头部联合体；

整合本地资源参股方：梳理县域文旅、农林、物流企业，协商资源作价入股，确定 10%-20% 参股份额；

组建 SPV 混合所有制项目公司：三方股东实缴注册资本，完善公司章程、收益分配、风险分担协议；

四层资金拼盘同步申报：同步申报财政产业奖补、低空专项债、农发行长期贷款，叠加股权资本金完成全部资金筹措，启动项目建设运营。

六、模式核心优势：为什么县域低空项目必须复制汉中模式

融资门槛大幅降低：国企控股解决县域申报大额低成本政策资金的信用难题，单一民企无法独立落地数亿级低空基建项目；

平衡公共属性与市场化盈利：国企把控低空安全、政务、应急公共底线，专业运营方负责商业化造血，避免纯政府项目亏损、纯民营项目忽视公共服务；

资源深度绑定，落地阻力最小：本地资源方股权绑定，空域、场地、文旅渠道同步供给，大幅降低项目协调周期与落地成本；

风险隔离，无财政合规隐患：采用独立 SPV 项目融资，政府不兜底、不担保，完全符合财政部严控隐性债务相关要求；

标准化、轻量化复制：股权比例、融资拼盘、收益分配全部形成固定模板，无需定制化重构，普通县域 3-6 个月即可完成项目立项、公司组建、资金申报。

七、行业落地验证：多地已落地案例

汉中模式落地后，凭借可复制、合规、多元融资优势，快速向外输出标准化方案：

河南三门峡：县域文旅低空项目完整套用三层股权架构，总投资 1.8 亿元；

甘肃庆阳：农林无人机全域管控项目，县国资控股 52%，低空运营企业持股 35%，本地农业龙头参股 13%；

西安周边区县：多个人工智能低空试飞基地采用同款混合所有制 SPV 融资模式。

结语

低空经济已经从政策概念进入县域大规模落地建设期，但县域最大瓶颈永远是资金、合规、资源协同三大难题。

汉中 “国企控股、市场合伙、资源参股” 投融资模式，通过混合所有制股权架构重构产业合作关系，搭配四层合规资金拼盘，一次性打通县域低空项目立项、融资、建设、运营全链条，是当前全国县域低空经济落地最优标准化方案。

本文完整股权配比、融资申报路径、风险收益机制均可参考使用，建议城投、产业投资、县域招商从业者收藏，用于本地低空项目方案编制、招商引资洽谈。

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